economicus.ru

§ 3. Бюджет (расходы)
Распределение бюджета. Расходы на общественные блага. Капитальные и текущие затраты. Правительство как покупатель. Создание спроса на продукцию фирм. Проблема "зайцев" и стоимость ее решения. Перераспределение доходов. Необходимость поддержки отдельных слоев населения. Пенсии, стипендии, пособия и т. д. Трансфертные платежи. Другие виды расходов. Содержание правительства. Счет доходов и расходов. Разница расходов и доходов. Бюджетный дефицит и излишек. Как финансировать дефицит? Государственный заём. Государственный долг.
Когда бюджет сформирован, образуется некоторая общая сумма денег, которая может быть потрачена на различные нужды.
Вы уже знаете, на что может тратить деньги правительство (этому был посвящен § 1 данной главы). Давайте посмотрим теперь, с какими именно расходами связаны все эти нужды и какое влияние они оказывают на хозяйство.

Расходы на общественные блага
Общественные блага являются одним из главных направлений расходования средств бюджета.
Любое общественное благо требует двух видов расходов. Сначала требуются капитальные расходы, связанные с созданием капитального общественного блага. А потом необходимо постоянно совершать текущие расходы на содержание этого общественного блага. Например, для создания маяка нужно сначала затратить, например, 10 млн рублей на постройку башни, установку фонаря и т. д. (капитальные затраты). А затем нужно регулярно тратить, например, 200 тыс. рублей на покупку энергии или топлива, зарплату смотрителю маяка и т. д. (текущие затраты).
Соотношение капитальных и текущих затрат различается для разных общественных благ.
Некоторые виды общественных благ требуют очень небольших текущих затрат - например, хорошо построенная дорога, которую не нужно постоянно ремонтировать (если только не произошло стихийного бедствия).
Но некоторые виды общественных благ требуют больших текущих затрат - например, армия, которую нужно одевать и кормить, покупать новое вооружение, патроны, снаряды и т. д. Кроме этого, если вооружение необходимо постоянно совершенствовать, придется осуществлять расходы на научные исследования и технологические разработки нового оружия.
Большинство общественных благ требуют очень больших капитальных затрат, и поэтому государство не может за один год произвести все общественные блага, в которых нуждается население. Как вы уже знаете (см. окно "Хозяйство и капитал", глава 1), капитальные блага создаются постепенно и страна накапливает нужное ей количество благ "безопасность", "инфраструктура" и т. д. в течение длительного периода времени.
Поэтому каждый год государство может предпринимать только небольшое количество проектов по созданию новых общественных благ (новых дорог, маяков и т. д.), а остальные деньги должно направлять на текущее обслуживание уже существующих общественных благ (если не хочет, чтобы они вышли из строя).
Каким образом государство производит общественные блага? Конечно же, необходимость государственного участия не означает, что правительство или парламент будут сами производить все эти блага. Задача государства - оплатить с помощью собранных денег производство общественных благ. Государство как бы покупает общественные блага и предоставляет их для потребления населению.
Кто же производит общественные блага? Это могут быть обычные фирмы, которые занимаются производством подобных благ и продажей их на рынках потребителям. Государство просто появится на этих рынках в качестве покупателя и купит необходимые блага (например, питание для армии, электричество или керосин для маяка и т. д.). Фирмам, которые занимаются созданием металлических конструкций, государство может заказать детали для будущего моста через реку.
Но некоторые общественные блага или их "запчасти" нужны только правительству, и поэтому спрос государства на эти блага приводит к появлению фирм, которые работают только на государство. Например, это может быть производство вооружения или строительство дорог (если фирмы и население не предъявляют спрос на эти блага).
Таким образом, правительство тратит деньги на рынках различных благ. Эти деньги превращаются в выручку различных фирм (точно так же, как и деньги, потраченные населением) и выплачиваются в виде доходов.
Перераспределение
Другой важной функцией государства является оказание помощи тем группам населения, которые в ней нуждаются. Для этого тоже используются деньги бюджета, которые выплачиваются представителям этих слоев в виде пенсий, стипендий, пособий или каких-либо других выплат.
В отличие от расходов на общественные блага выплаты пенсий, стипендий и пособий не создают непосредственный спрос на готовые блага, а формируют доходы различных людей. При этом происходит перераспределение доходов в хозяйстве, так как часть доходов одних людей изымается и передается другим людям. Получатели трансфертных платежей направляют эти деньги на рынки потребительских благ и создают спрос на готовые блага.
Выплаты из бюджета, создающие доходы людей, называют трансфертными платежами (или просто трансфертами).
Слово "трансферт" происходит от лат. transferre - "переносить" и означает переход денег, ценных бумаг или имущества от одного владельца к другому.
Трансферты изменяют структуру совокупного спроса, так как в результате этого перераспределения деньги тратят другие люди с другими потребностями.
Предположим, что налоги, уплаченные инженером, пошли на выплату пособия молодой матери. Если бы эти деньги потратил сам инженер, то, возможно, он купил бы духи своей жене или цветные карандаши для своей дочери. Но эти деньги тратит другой человек - молодая мама, которая решит приобрести другие блага (например, молоко или ползунки). Поэтому перераспределение доходов оказывает влияние на структуру потребления и, следовательно, производства.
Содержание государственного аппарата
Кроме создания общественных благ и перераспределения доходов правительство вынуждено осуществлять расходы на содержание государственного аппарата.
Любой государственный аппарат представляет собой организацию чиновников с массой вспомогательных "орудий производства" - кабинетами, телефонами, папками и т. д. Заработная плата чиновников и деньги на приобретение "орудий производства" тоже выплачиваются из бюджета.
Этих расходов на заработную плату и "орудия производства" требуют все ветви государственной власти (которые мы рассмотрим подробнее в следующем параграфе): 1) законодательная власть, принимающая "правила игры" для всех членов общества (включающие хозяйственное законодательство); 2) судебная власть, следящая за исполнением этих правил игры и осуществляющая наказание нарушителей; 3) правительство, непосредственно отвечающее за бюджет, его наполнение и расходование.
Счет доходов и расходов
Итак, бюджет имеет несколько источников дохода и несколько способов расходования полученных денег. Чтобы получить наглядное представление о том, откуда были получены и куда направлены деньги, все эти источники и статьи расходов можно изобразить в виде одного счета <.i>(рис. 6.3.3).
Что будет, если правительство истратит не все деньги? В этом случае в бюджете останутся неистраченные деньги в виде бюджетного излишка. Государство сможет потратить эти деньги в будущем, а если излишек наблюдается в бюджете постоянно, государство может уменьшить налоги с населения.
Но правительство может решить истратить деньги в большем количестве, чем оказалось в бюджете. В этом случае возникает бюджетный дефицит - превышение расходов государства над его доходами.
Каким образом государство может умудриться истратить больше, чем собрало? Истратить неполученные деньги гораздо труднее, чем не истратить часть имеющихся. У государства есть два возможных способа получить деньги для покрытия бюджетного дефицита.
1. Государство может поступить так же, как поступает любой человек, которому не хватает дохода для обеспечения потребления, - взять деньги в долг. Правительство может выйти на рынок капитала, взять деньги на определенный срок и потом вернуть с процентами. При этом оно может обратиться к посреднику (например, банку) или выпустить государственные ценные бумаги. Ставка процента по государственным долгам может быть несколько ниже рыночного процента, так как риск банкротства государства может быть очень небольшим. "Порядочное" государство никогда не испортит свою репутацию отказом от долга, а доходы у государства тоже никогда не иссякнут.
Государственный заём может и не иметь определенного срока погашения. При этом, если государство часто занимает деньги, государственный долг будет расти, так как ежегодные кредиты будут накапливаться и образовывать государственный долг. Так как проценты нужно платить ежегодно, то выплата этих сумм денег, которая называется обслуживанием государственного долга, может стать достаточно крупным видом расходов и значительно отяготить бюджет.

,/table>

Когда банкротится государство
Как свидетельствует история, государство вовсе не является абсолютно надежным заёмщиком и под тем или иным предлогом может отказаться выплачивать свои долги.
Например, в начале XIV в. в Англии король Эдуард III широко пользовался кредитами флорентийских фирм Барди и Перуцци, предоставляя им монополию на вывоз шерсти из Англии. К 1339 г. долг короля достиг страшной суммы 315 000 ф. ст. - как писал современник, это "стоимость целого государства". В 1346 г. Эдуард III объявил государственное банкротство Англии. Фирмы пытались некоторое время выжить, но вскоре тоже объявили себя несостоятельными, и это в свою очередь вызвало банкротства еще десятка фирм, имевших с ними деловые связи.
Любопытно, что наследники фирм Барди и Перуцци вплоть до XX в. предъявляли иски британской короне, но никакой возможности погасить долг, конечно же, не было, так как проценты на сумму первоначального долга составляли просто астрономическую сумму и всего богатства Великобритании не хватило бы для погашения долга.
Этот случай не является чем-то необычным. В XVI-XVII вв. подобные банкротства государей часто случались в Испании, Франции и других странах. Французский министр финансов аббат Террэ (XVIII в.) открыто провозглашал необходимость для каждого государства прибегать к объявлению несостоятельности раз в 100 лет.
Иногда короли специально занимали побольше денег, а потом отказывались платить, ссылаясь на ростовщический характер займов. Любопытно, что банкиры и торговцы знали о том, что нельзя доверять государю, но соглашались его кредитовать, так как выгоды от получаемых ими привилегий покрывали потери.
Дело осложнялось тем, что долги государя часто рассматривались как его личные, а не всего государства. Поэтому новые короли могли отказываться возвращать долги своих предшественников. В некоторых случаях короли использовали в качестве залога свой домен или рудники и иногда не были в состоянии их выкупить (например, Людовик XIV).
Репутация плохих заемщиков иногда не давала королям пользоваться ссудами в случаях крайней необходимости, и это приводило к плачевным для них результатам. Например, в 1525 г. именно отказ в кредите привел к поражению венгерского короля в битве при Могаче. В 1576 г. произошло очередное банкротство Испании, и она не могла найти деньги для уплаты жалованья своей армии, которая в это время находилась в Антверпене и, не получив зарплаты, разграбила город.
Начиная с XVIII в. свои долги начинают исправно выплачивать Англия и Нидерланды, ушедшие вперед в области развития государственного кредита. А к XX в. государственный долг становится действительно безрисковым вложением капитала в большинстве стран, хотя исключения из этого правила, конечно же, возможны (вспомните отказ молодого Советского государства возвращать долги царской России).
Из истории бюджета России
В Киевской Руси все государственные расходы были направлены на содержание князя, военные походы и суд. Источником средств было собственное хозяйство князя и сбор дани (см. окно "Из истории налогообложения", ┐ 2 этой главы). Поскольку никакого учета финансов в то время не велось, о размере российского бюджета тех лет мы ничего не знаем.
В XVI в., начиная с правления Ивана IV, в государстве создается постоянное войско, и поиск доходов для содержания этого войска является основным лейтмотивом бюджетной политики в течение всех последующих столетий.
Источниками государственных доходов в XVI в. были таможенные пошлины (облагались все товары, ввозимые в страну), питейный сбор, подушный налог (Иван III и Иван IV предпринимали переписи для обложения по "сохам" - размеру землевладения). Кроме того, в XVI-XVII вв. государство финансировало бюджет путем "порчи" денег (см. окно "Из истории инфляции", ┐ 1 главы 5). Перечеканивались серебряные иностранные деньги ("ефимки") в менее полноценные отечественные.
Бюджет России в 1680 г.
Доходы (1,22 млн руб) в %
Таможенный и кабацкий
Стрелецкий
Дань и оброк
Ямские, пологичные и конские
"Запросные" деньги
Другие (пошлины и т. д.)
53
8
12
5
19
3
Расходы (1,22 млн руб) в %
Войско
Казенные предприятия
Государственное управление
Остальные расходы
57
6
18
19


После "смутного времени" со сбором налогов возникали постоянные трудности, и это было одной из причин "прикрепления" крестьян к земле (крепостного права).
Трудности с пополнением бюджета заставляли государей искать выход, но их решения зачастую приводили к народному недовольству (в 1646 г. - "соляной бунт", в 1662 - "медный бунт").
По расчетам историков, в России расходы из бюджета на войско в течение XVII в. увеличились почти в три раза (с 250 тыс. рублей в начале века до 700 тыс. рублей в конце).
В 1679-1681 гг. государство заменяет все подушные налоги подворным налогом. Сохранились данные о бюджете России на 1680 г. (см. таблицу). Обратите внимание, что более половины доходов - косвенные налоги, а более половины расходов - на армию.
Петр I бросил все силы Российского государства на создание армии и флота, и казна в его правление постоянно испытывала огромное напряжение. В 1701 г. военные расходы составили 1,1 млн рублей, в 1706 - 2 млн рублей, а в 1724 г. - уже 6,2 млн рублей.

Бюджет России в 1724 г.
Доходы (8,5 млн руб) в %
Подушная подать
Косвенные налоги
Регалии
Подлины
Другие
56
25
15
2
2
Расходы (8,5 млн руб) в %
Армия и флот
Общественные постройки
Государственное управление
Остальные расходы
73
7
4
16


Где же Петр брал деньги? Сначала он просто воспользовался деньгами, которые предназначались для других нужд. Когда их стало не хватать, Петр I вводил новые налоги: драгунский сбор, корабельный сбор, гербовый сбор, табачные откупа (сразу принесли целых 1,2 млн рублей в год), а также использовал монетную регалию - перечеканку денег в менее полноценные (давала от 0,7 до 1,3 млн рублей в год).
В 1712-1715 гг. все деньги уже были перечеканены и цены выросли в 2 раза. Большое количество разных налогов обесценилось, и их размер приходилось постоянно повышать, в результате чего возникла ужасная путаница. Тогда Петр I решил осуществить налоговую реформу - приказал переписать все население и разложить расходы на армию по душам. Новый подушный налог, совершенно не учитывавший благосостояние (по выражению одного историка, "варяжская дань под новым названием"), составил 74 копейки с души. Кроме того, все крестьяне на государственных землях должны были платить 40 копеек (рента, примерно равная размеру повинностей крепостных крестьян). Поступления в бюджет от этих налогов составили 4,6 млн рублей (в 2,5 раза больше прежних прямых налогов ).
Любопытно, что в бюджете того времени существовали как бы прямые каналы, которые связывали одну статью доходов с одной статьей расходов, - например, весь подушный сбор шел на армию, весь питейный и таможенный сбор шел на флот, весь соляной сбор шел на общественные постройки и т. д. Это было обусловлено тем, что многие ведомства (приказы, коллегии) сами собирали доходы и сами тратили.
После Петра I устройство бюджета оставалось в основном неизменным. Государи прибегали только к увеличению косвенных налогов (так как изменение подушной подати было весьма болезненным вопросом). В 1762 г. из 15,3 млн рублей дохода косвенные налоги давали 61,6%, а прямые только 38,4%. Что касается расходов, то по прежнему основную часть (73,7%) поглощала армия, значительно выросла доля на содержание двора (14%).
При Екатерине II были попытки упорядочить и упростить бюджет (отмена многих регалий). В целом наблюдался рост расходов на войну и на содержание чиновников, рост подушной подати, питейного и соляного сбора. За время царствования Екатерины II государственный бюджет вырос в 4 раза (с 16,5 млн руб. в 1763 г. до 68,6 млн руб. в 1796 г.).
Екатерина II для пополнения бюджета впервые начала использовать государственные займы (внешние и внутренние), которые позволяли финансировать войну без пагубного воздействия на хозяйство. К концу царствования государственный долг составил 215 млн рублей.
При Екатерине II (с 1768 г.) началось финансирование бюджета за счет выпуска бумажных денег, заменившего собой перечеканку серебряных. Буквально через десять лет государство начало выпускать "лишние" деньги, и к концу царствования Екатерины II бумажный рубль уже обесценился на 32%.
При Александре I наблюдался постоянный дефицит государственного бюджета, вызванный войнами со Швецией, Турцией, и Францией. С 1805 г. начинались громадные выпуски ассигнаций (по 30-100 млн рублей в год). Во время войны с Наполеоном (1812-1815) было выпущено огромное количество бумажных денег (244,5 млн рублей), и цены выросли более чем в 3 раза по сравнению с концом царствования Екатерины II. Одновременно были урезаны бюджеты всех невоенных ведомств.
Под впечатлением от этой инфляции государство попыталось покончить с практикой выпуска новых денег. В самом конце царствования Александра I министром финансов был назначен граф Е. Канкрин, который на протяжении 20 следующих лет (уже при Николае I) соблюдал режим строгой экономии и прекратил беспорядочный выпуск ассигнаций.
После отставки Канкрина в 1844 г. расходы опять стали расти и дефицит бюджета в 20-40 млн рублей стал постоянным явлением. Крымская война (1854-1856) вызвала очередное "бумажное" финансирование (за три года дефицит составил 659 млн рублей).
В начале 1860-х гг. среди прочих реформ Александра II была осуществлена бюджетная реформа. Наконец появилась государственная "роспись" (единый счет всех доходов и расходов), которая стала публиковаться в печати. Питейные откупа, породившие массу злоупотреблений, были заменены акцизом на алкоголь.
Но в последующие годы расходы постоянно росли, и только 5 лет из периода царствования Александра II бюджет не имел дефицита. Отчасти рост расходов был вызван активным строительством железных дорог, которое осуществлялось государством. В 1877-1878 гг. очередная война опять вызвала эмиссию 400 млн рублей.
В 1880-х гг. министром финансов был Н. Х. Бунге, который предпринимал энергичные усилия по приведению бюджета в строгий вид. Хотя в целом ему не удалось ликвидировать хронический дефицит, он добился некоторых улучшений. В 1883 г. была отменена подушная подать и повышены другие налоги (в том числе питейный сбор). Также был установлен высокий протекционистский тариф на ввоз иностранных товаров.
В конце 1880-х гг. (при министре финансов И. А. Вышнеградском) наблюдались бюджетные излишки (в 1888 г. - 53,3 млн рублей, в 1890 г. - 60,6 млн рублей). Но в 1891 г. сильный неурожай подорвал стабильность бюджета - государству пришлось истратить 161 млн рублей на продовольствие для голодающих.
В начале XX в. бюджет представлял следующую картину (см. таблицу для 1905 г.). Прямые налоги (на недвижимость, "промышленную деятельность", денежные капиталы, квартиры и др.) составляли всего 7% доходов. 20% давали косвенные налоги (в основном таможенные пошлины). Правительственные регалии - горная, монетная, почтовая, телеграфная и телефонная, питейная (с 1891 г.) - давали 30%. Еще 29% давали казенные предприятия - плата за землю (рента) и доход от железных дорог.

Бюджет России в 1905 г.
Доходы (1,994 млрд руб) в %
Прямые налоги
Косвенные налоги
Регалии
Казенные имущества
Подлины
Другие доходы
7
20
30
29
2
12
Расходы (1,994 млрд руб) в %
Проценты по гос. долгу
Армия и флот
Мин. внутренних дел
Мин. путей сообщения
Мин.финансов
Мин. образования
Другие расходы
15
24
5
22
17
2
15


В результате роста других расходов доля расходов на армию и флот упала до 24%. Большую долю бюджетных денег (22%) "потребляло" Министерство путей сообщения, используя их на содержание железных дорог. Значительный вес имели выплаты процентов по государственному долгу -15%.
После 1917 г. государственный бюджет пережил массу любопытных трансформаций, связанных с возникновением командного хозяйства, но об этом мы расскажем в другой раз. А сейчас приведем данные о бюджете современной России на 1995 г. В доходной стороне обратите внимание на очень небольшую долю акцизов и рентных платежей и заметную долю НДС и налога на прибыль. В расходной части следует заметить скромную долю расходов на армию и большую долю субсидий государственным предприятиям.

Бюджет России в 1995 г.
Доходы (432,7 трлн руб) в %
Налог на прибыль
Подоходный налог
НДС
Акцизы
Рента за прир. ресурсы
Другие
27
8
22
5
3
35
Расходы (487,4 трлн руб) в %
Внешняя безопасность
Внутренняя безопасность
Гос. предприятия
Государственное управление
Другие
10
5
57
3
25


Вопросы для размышления
1. Почему в истории любого государства бюджетные дефициты наблюдаются гораздо чаще, чем излишки?
2. Что может сделать государство для погашения очень большого государственного долга (исключая отказ от возврата)?
3. Может ли государственный заём "навредить" хозяйству?
4. Можно ли сказать, что финансирование бюджета за счет выпуска новых денег означает введение налога?
5. В современном мире развитые страны предоставляют кредиты бедным странам, зная, что возврат не состоится. Зачем тогда они делают это?